Kommunen ble felt i KOFA –Tildelingsevalueringen holdt ikke mål

I slutten av oktober i fjor kunngjorde Nordre Follo kommune en konkurranse om tildeling av en konsesjonskontrakt. Den dreide seg om levering av assistansetimer i ordningen brukerstyrt personlig assistanse (BPA) til innbyggerne med ulike funksjonsnedsettelser.

Anskaffelsens estimerte verdi var 37 millioner kroner per år. Samlet verdi for anskaffelsen var 80 millioner kroner.

Mottok 13 tilbud

Av konkurransegrunnlaget fremgikk det blant annet at kommunen hadde til hensikt å inngå avtale med tre leverandører, og at prisen per tjeneste (419 kroner per time faktisk utført assistanse) ville være lik for alle kontraktene.

Innen tilbudsfristen, som var 7. desember 2020, mottok kommunen 13 tilbud, blant annet fra Uloba Independent Living Norge SA (omtales videre som Uloba).

Uloba er en ideell organisasjon og den største BPA-tilretteleggeren i Norge. Organisasjonen finnes i nærmere 200 kommuner og har utviklet BPA gjennom 30 år.

Endret poengscore

I en melding om tildeling av kontrakt, datert 18. desember 2020, skrev Nordre Follo at de hadde til hensikt å inngå kontrakt med leverandørene Olivia Assistanse AS, Prima Omsorg AS og Unicare BAB AS.

I slutten av januar 2021 valgte Nordre Follo å gjøre om tildelingsbeslutningen. Kommunen begrunnet dette med at de hadde oversett en klar mangel ved tilbudet fra Unicare BAB AS.

I omgjøringsbeslutningen har kommunen angitt at de tre beste tilbyderne i den opprinnelige evalueringen ble tildelt ti poeng hver, mens fire andre tilbydere – herunder Uloba – fikk ni poeng hver.

Kommunen endret da poengscore fra 9 til 9,2 hos en annen av de kvalifiserte tilbyderne ved å bruke desimaler i poenggivningen, «for å nyansere skillet mellom leverandørene».

Etter dette ble kontrakten tildelt Olivia Assistanse AS (10 poeng), Prima Omsorg AS (10 poeng) og Mio BPA AS (9,2 poeng).

Om Uloba, som fikk tildelt 9 poeng og tapte konkurransen, skrev kommunen at de generelt hadde en god beskrivelse, men fikk trekk i scoren på grunn av to uklare formuleringer, av hvorvidt organisasjonen ville dekke lønn til assistenter under opplæring og medisinkurs.

Fikk medhold i klagenemnda

– Da vi mottok avslag fra Nordre Follo, ble det ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse fra kommunens side. Til tross for flere forsøk fra vår side på å få en klar og etterprøvbar begrunnelse, valgte Nordre Follo å ikke gi dette, sier Aage Gjesdal, avdelingsleder for kontraktsoppfølging i Uloba.

Han sier at siden hvem som er tilrettelegger i den enkelte innbyggers BPA-ordningen har stor betydning for de det gjelder, valgte Uloba å sende inn en klage på kommunens avgjørelse til Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA).

Klagen ble behandlet av KOFA den 8. april. Uloba fikk medhold i klagenemnda. I vedtaket står det at Nordre Follo kommune har brutt regelverket når det gjelder gjeldende krav til etterprøvbarhet ved tildelingsevalueringen.

Økonomisk risiko

Nordre Follo nekter å ha brutt regelverket og påpeker at de tilbyderne som ble valgt, hadde bedre løsninger enn Uloba og de øvrige tilbyderne.

Ulobas tilbud ble også trukket i poeng for to uklare formuleringer. "Ut fra dette er det klart at de valgte leverandørene ikke hadde slike begrensninger eller uklarheter om avtalenes omfang, som altså er den egenskapen og den relative fordelen i de valgte leverandørenes tilbud", skrev kommunen.

– Er ikke beskrevet nærmere

Klagenemnda er enig med kommunen i at de to formuleringene i Ulobas tilbud er noe uklare og kunne innebære en økonomisk risiko ved at kommunen måtte dekke utgifter til opplæring og medisinkurs. Samtidig påpeker KOFA at i begrunnelsen for tildelingsevalueringen, er ikke denne sammenhengen mellom uklarheten og økonomisk risiko beskrevet nærmere.

Klagenemnda kan heller ikke se at kommunen har vist hvorfor de valgte leverandørene ble vurdert som bedre på det ovennevnte punktet, eller hvordan trekket Uloba har fått er forankret i tildelingskriteriet «kvalitet og oppdragsforståelse». Dette innebærer altså et brudd på kravet til etterprøvbarhet, ifølge KOFAs vedtak.

Om endringer til desimalpoeng

KOFA mener at bruk av desimalpoeng i omgjøringsbeslutningen i seg selv ikke er i strid med regelverket, men understreker at Nordre Follo ikke har fremlagt dokumentasjon på den opprinnelige skjønnsmessige evalueringen og poengsetting av de beste tilbudene.

Klagenemnda har dermed ikke grunnlag for å ta stilling til hvorvidt endringen av valgte leverandørs poeng fra 9 til 9,2 utgjør en endret skjønnsutøvelse, men påpeker at også dette utgjør et brudd på kravet til etterprøvbarhet i tildelingsevalueringen.

Kan ha påvirket resultatet av konkurransen

– For å klage til klagenemnda, betaler klager et klagegebyr. Dette er altså et gebyr som klager betaler for at klagenemnda skal behandle saken, forklarer seniorrådgiver Line Rakner i KOFA.

KOFA skriver i sin avgjørelse at det ovennevnte bruddet på regelverket «kan ha påvirket resultatet av konkurransen», og gir følgelig grunnlag for at klagegebyret, som var på 8.000 kroner, skal tilbakebetales til Uloba.

KOFAs avgjørelse er rådgivende, det vil si at den ikke har rettslig bindende virkning for partene, i motsetning til en dom i en rettsak eller et gebyrvedtak.

– I den konkrete saken avventet kommunen kontraktsinngåelse til klagenemnda kom med sin uttalelse. Det er opp til oppdragsgiver å vurdere hvordan de vil forholde seg til klagenemndas avgjørelse, sier Rakner.

– Anskaffelsen var spesiell

Aage Gjesdal i Uloba sier anskaffelsen i Nordre Follo kommune var spesiell.

– Konsesjonsgrunnlagets tildelingskriterier var i liten grad egnet for formålet. Det gjorde det vanskelig for kommunen å finne særlige forskjeller i de innleverte tilbudene, sier Gjesdal.

Han påpeker at Uloba står i titalls BPA-konkurranser gjennom ett år.

– Det er reelt å tape, men når begrunnelsen for tapet ikke holder den standarden som kreves i offentlige anskaffelser, må vi si ifra, sier Gjesdal.

– Avgjort på feil grunnlag

Ifølge Gjesdal har Uloba ikke ennå fått noen begrunnelse fra Nordre Follo kommune som det er mulig etterprøve.

– For oss ser det ut som at konkurransen i Nordre Follo ble avgjort på et lite relevant kriteria, medisinkurs til assistenter. Det er bare unntaksvis at norske kommuner ber om dette i BPA-ordninger. At en så stor og viktig konkurranse blir avgjort på dette grunnlaget, mener vi er sterkt beklagelig, sier Gjesdal.

– Tilfeldig tildeling

Siden det er tatt en beslutning om bare å slippe til tre leverandører og kommunen utlyser en konkurranse med svært få relevante tildelingskriterier, øker det muligheten for at tildelingen blir tilfeldig, ifølge Gjesdal.

– De fleste norske kommuner som utlyser tjenestekonsesjon på BPA med «fritt brukervalg» som formål, tildeler kontrakter til langt flere tilbydere enn det som var gjort i Nordre Follo. Faktisk er det vanligste at alle som oppfyller vilkårene som er satt, tildeles kontrakt. Dermed slipper disse kommunene å lage tildelingskriterier som er ment å rangere de ulike leverandørene, sier han.

– Svarte i liten grad

Videre påpeker Gjesdal at Uloba alltid bruker mye tid på prosessen før de leverer tilbud i konkurranser.

– Vi er særlig opptatt av å bruke muligheten til å stille avklarende spørsmål til konkurransen, slik at denne blir så godt opplyst som mulig. Nordre Follo svarte i liten grad ut både våre og andres spørsmål til den aktuelle konkurransen, sier avdelingsleder for kontraktsoppfølging i Uloba.

– Har ikke tegnet noen kontrakter

Kommunen skriver i en e-post til Oppegård Avis at de tar avgjørelsen fra KOFA til etterretning og vil forholde seg til den i den videre håndteringen av saken.

– Det er ikke inngått kontrakter ennå i denne konkurransen, presiserer Trine Bjella Ebbestad, som er virksomhetsleder for virksomheten Anskaffelser i Nordre Follo.

Hun påpeker at konkurransen er basert på kommunestyrets vedtak om å tildele konsesjon til tre tilbydere, og forutsetter dermed en utvelgelse av leverandører når tilbydertall er flere enn tre.